近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。这项改革力争在2017年6月底前完成试点工作，在2018年6月底前基本完成改革工作，在“十三五”末全国省以下环保部门按照新制度运行。

“省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，是一个带有根本性、全局性的重大改革举措。”环境保护部地方环保垂直管理制度改革工作小组办公室主任叶民说，垂改从改革环境治理基础制度入手，解决制约环境保护的体制机制障碍，标本兼治加大综合治理力度，推动环境质量改善。

垂改是“底盘性”的制度改革，动体制、动机构、动人员

“我国以块为主的地方环保管理体制，导致一些地方重发展轻环保、干预环境监测监察执法，环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究等现象大量存在。”环境保护部地方环保垂直管理制度改革工作小组办公室副主任吴舜泽说，综合起来存在“4个突出问题”：难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任；难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预；难以适应统筹解决跨区域跨流域环境问题的新要求；难以规范和加强地方环保机构队伍建设。

吴舜泽告诉记者，垂改后，市级环保局将改变之前的属地管理，实行以省级环保厅(局)为主的双重管理，虽然仍为市级政府工作部门，但主要领导均由省级环保厅(局)提名、审批和任免，避免地方干扰。而县级环保局将直接调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理，其人财物及领导班子成员均由市级环保局直管。

《意见》从三个层面破解地方保护主义对环境监测执法的干预：体制上，省级环保部门直接管理市级环境监测机构，确保生态环境质量监测数据真实有效；市级统一管理行政区域内的环境执法力量，依法独立行使环境执法权。保障上，驻市级环境监测机构的人财物管理在省级，县级环保部门的人财物管理在市级。领导干部管理上，县级环保分局领导班子由市级环保局直接管理，市级环保局领导班子由省级环保厅(局)主管。

“垂改是‘底盘性’的制度改革。”吴舜泽说，与一般的、单项的、单纯的制度改革不同，垂改要动体制、动机构、动人员，是对地方环境保护管理体制的一项根本性改革。同时，垂改也涉及监测、监察、执法、许可等制度的重构，牵一发而动全身。

事业编制的县环保局将逐步转化为行政单位

在一些地方，基层环保队伍在能力建设上存在诸多不足，甚至经费、着装、编制等都得不到保障。记者此前在贵州采访时，环保执法人员着装不规范，形象有悖于一支执法“正规军”。“全国有100多个县级环保局是事业局，100多个县级环保局是合署局，名不正言不顺导致很多尴尬。”吴舜泽透露。

《意见》提出，要统筹解决好体制改革涉及的环保机构编制和人员身份问题，不断提高专业水平，将环境执法机构列入政府的执法部门序列，依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段，明确环境执法人员统一着装，增强环境执法权威性。

“目前还是事业性质、使用事业编制的县环保局将逐步转化为行政单位。”吴舜泽说，规范性文件将出台，推进环境监测监察执法能力标准化建设。实行环境监测与执法测管协同，配备环境执法调查取证、移动执法等装备，实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。建立运行大数据平台，提高信息化水平和共享水平。

首提环保责任清单，强化地方党委和政府生态环境主体责任

有人担心，垂改后，地方环境保护主体责任转移到环保系统或者上交到上级政府。对此，吴舜泽表示，垂改不是改变或者弱化地方党委和政府环境保护主体责任，而是要强化地方党委和政府生态环境主体责任、党委和政府主要领导成员的主要责任。

《意见》明确地方党委政府对生态环境负总责的要求，并加强监督；制定相关部门环境保护责任清单并严格落实，依法追责；省级环保部门统一行使环境监察职能，经省政府授权，落实对市级县政府及其相关部门的监督责任。

“这是中央文件层面首次提出制定并落实环保责任清单。”吴舜泽说，地方党委和政府及其相关部门管发展必须管环保、管生产必须管环保，避免责任多头、责任真空、责任模糊等问题。

吴舜泽透露，目前河北、上海、江苏、福建、山东、河南、湖北、广东、重庆、贵州、陕西、青海等12个省(市)以党委或政府名义提出了改革试点申请，开展了改革实施方案起草等前期准备工作。